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代寫法學論文
我國土壤污染治理責任責任制度研究
作者:冷琛琛 日期:2019/3/11 13:33:56 點擊:

中文摘要

 

土壤受污染不但破壞生態系統,影響環境質量,還嚴重威脅人類身體健康。我國是農業大國,土壤是農業活動的基礎要素。土壤環境在國計民生與人類的可持續發展方面發揮著不可替代的重要作用。

長期以來,我國在土壤污染治理方面所獲得的成果并不十分理想。原因在于,一方面由于土壤污染的隱蔽性、滯后性與持久性,導致污染治理十分困難;另一方面我國治理技術還相對落后。我國土壤污染治理已經迫在眉睫,在落實土壤污染治理責任中,各責任主體應擔負何種職責,如何履行職責,對履行義務人的監督如何進行等相關規定過于概括,需要加以細化完善。明確土壤污染治理責任是一切土壤污染治理行動的基礎,也是高速有效完成治理的重要保障。明確土壤污染治理責任能有效劃分責任主體,分擔污染治理資金風險,快速推進我國土壤污染治理的發展。

縱觀我國當前有關土壤污染治理責任的法律法規,其主要側重于污染者及土地使用權人作為承擔土壤污染治理責任主體,政府承擔兜底責任。我國《土壤污染防治法》側重于框架性、原則性的規定。面對土壤污染治理現狀的復雜境遇以及未來潛在的更為棘手的治理困境,在污染者和土地使用權人責任方面,不考慮污染者行為的合法性而統一采取無過錯原則加以適用,對是否盡到積極義務的污染者采用承擔相同責任,都變相的將污染者主體一元化,采取一刀切的方法增加了部分污染者的責任負擔,在一定程度上打擊了污染者及土地使用權人治理的積極性,對土壤污染治理的長期發展造成不利影響,難以應對日益復雜的土壤污染治理現狀。但政府作為環境事務的責任主體之一,在土壤污染治理領域有不可推卸的責任。在我國《土壤污染防治法》中對政府責任的規定更側重于預防責任。政府責任的規定尚不充分,缺乏完整性。除上述責任主體外,社會主體也與土壤環境保護息息相關,是土壤污染治理主體的重要組成部分。忽視社會主體在土壤污染治理中的力量,實則削弱了其在土壤污染治理中應盡的積極義務。

 

鑒于我國土壤污染治理的多重困境,本文在了解了美國《超級基金法》和法國的土壤污染防治相關立法后,總結二者的成功經驗,結合我國現階段國情,在《土壤污染防治法》現有規定的基礎上,提出幾點建議:首先從構建路徑方面,在現有《土壤污染防治法》的基礎上盡快出臺與之相配套的行政法規、規

 

章以及加強地方性立法建設,完善我國土壤污染防治法體系。其次從具體內容

 

方面,明確誰來治,在明確污染者、土地使用權人與政府責任基礎上,適

 

當細化責任主體,以緩解我國現階段土壤污染治理的多重壓力;明確治什么

 

增強政府及企業對接近或可能接近污染值土壤的預治理責任,通過源頭控制來

 

預防土壤污染現象的后續發生。明確怎么治,從細化土壤污染治理基金來

 

源出發,將財政資金向環境保護傾斜,加大土壤污染治理的資金投入;增強政

 

府信息公開力度,增加政府的公信力;鼓勵公民以多種形式參與土壤污染治理。

 

關鍵詞:土壤         污染治理        責任主體        責任內容

 

Abstract

 

Contaminated soil ecosystem not only affect the environment quality, is also a serious threat to human health.China is a big agricultural country. All its survival depends on strong agricultural guarantee. Soil is the most basic element of agricultural activities and plays an irreplaceable important role.Soil environment is directly related to the sustainable development of national economy and people's livelihood.

 

For a long time, the results of soil pollution control in China are not very ideal. And the reason is,on the one hand, the concealment, hysteresis and persistence of

soil pollution make it very difficult to control pollution. On the other hand, Chinese governance technology is relatively backward.Soil pollution control in China is urgent.In the implementation of the responsibility for soil pollution control,what responsibilities should each responsible subject assume and how to perform duties and the relevant regulations such as how to supervise the performance of obligor are too general,that needs to be refined.Clear responsibility for soil pollution control is the basis of all soil pollution control actions,it is also the important safeguard that high speed completes management effectively.The responsibility of soil pollution control can be divided effectively,can share the risk of pollution control funds.It can also quickly promote the development of soil pollution control in China.

 

A survey of China's current laws and regulations on the responsibility of soil pollution control,It mainly focuses on the polluter and land user as the main body of soil pollution control responsibility,the government assumes additiona lresponsibilit. -y.Soil pollution prevention and control act of China focus on the framework, principles of the provisions.Facing the complex situation of soil pollution control and the potentially more difficult situation in the future,in respect of the polluter's and the land user's liability, the principle of no-fault is applied without considering the legality of the polluter's action,the polluter that fulfills the positive obligation undertakes the same responsibility,will unify the polluter.It increases the burden of responsibility on some polluters and discourages polluters and landowners from

taking action.This will adversely affect the long-term development of soil pollution control.But the government as one of the main responsibility of environmental affairs,has an unshirkable responsibility in the field of soil pollution control.In the law of soil pollution prevention and control in China, the regulation of government responsibility focuses more on the responsibility of prevention.The regulations on government responsibility are inadequate and lack integrity."Social subject" is closely related to soil environmental protection,it is an important part of soil pollution control.Ignoring the power of "social subject" in soil pollution control will weakens its active obligation in soil pollution control.

 

In view of the multiple dilemmas of soil pollution control in China,in this paper, after understanding the superfund law of the United States and the relevant legislation of soil pollution prevention and control in France, the successful experience of both is summarized and combined with China's current situation.Based on the existing provisions of the law on the prevention and control of soil pollution, some Suggestions are put forward:The first,based on the existing soil pollution prevention and control law, administrative regulations and local legislation should be introduced as soon as possible.We will improve the soil pollution prevention and control system in China.Secondly from the concrete content aspect.Define "who will rule",specify the responsibility subject appropriately will alleviate the multiple pressure of soil pollution control in China .Define" what to treat",Enhance government and business responsibility for pre-governance of soils close to or possibly close to the threshold.Prevention of soil pollution through source control.Clarify "how to control soil pollution",start from the detailed soil pollution control fund source,increase funding for soil pollution control,expanding the scope of government information disclosure.It would increase the government's credibility.Citizens are encouraged to take part in soil pollution control in various forms.

 

Keywords: Soil Pollution control restoration Subject of responsibility Content of responsibility


 

一、導 論

 

(一)選題背景和研究意義

 

1.選題背景

 

土壤作為人類一切生產活動的基礎,是整個生態圈不可缺少的一環,土壤受污染不但破壞生態系統,影響環境質量,還嚴重威脅人類身體健康。我國是農業大國,一切生存都依托了強大的農業保障,土壤作為農業活動的最基礎要素,發揮著不可替代的重要作用。但農業生產無疑會對土壤環境造成不同程度的影響或破壞,在農業活動中長期過量使用化學制品造成土壤污染,導致耕地土壤質量嚴重下降。除此之外,污水滲透、工業三廢肆意排放、礦業開采地廢棄、垃圾無效填埋等污染的土地成幾何倍數增長的這一處境令人堪憂。

 

2014 年發布的《全國土壤污染狀況調查公報》(下稱《公報》)顯示全國土壤污染總超標率為 16.1%工礦業、農業等人為活動以及土壤環境背景值高是造成土壤污染或超標的主要原因2016 年一則毒地開發新聞引發廣泛社會關注,并迅速占領各大媒體熱搜榜單,成為社會輿論的新焦點。[1]江蘇省常州外國語學校近鄰地區是數年前三所化工廠污染后的地塊,學校建校選址則與此污染地塊僅有一條公路之隔,如此情形下,500 余名在校生因污染地塊中毒并嚴重影響身體健康。但是該毒地事件僅僅是拉響了土壤污染的警報,引起社會初步的重視,就像數年前鎘大米事件在當時同樣是熱點新聞,但事件的后續情況及社會持續關注程度卻日漸淡化。目前我國土地受污染的速度之快令人堪憂,我國土壤污染現象最為嚴重的區域分別是東北老工業基地,兩江三角洲區域。據不完全統計,雄安新區在 2017 年一年內就接連發生九起土壤污染事件,對此,政府、社會又該如何應對此消彼長的環境污染事件呢?

 

土壤污染治理問題已經刻不容緩,面對異常嚴峻的土壤污染形勢,我國已先后制定了多項規范性文件。這些規范性文件為我國土壤污染治理提供了重要的依據,但是它們在土壤污染治理責任方面的規定仍存在一些欠缺和不足。例如 2004 年原國家環境保護總局發布的《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》,此文件并沒有涉及無法找到污染者時或者污染者無能力治理污染土壤的責任劃分問題;2008 年環境保護部發布的《關于加強土壤污染防治工作的意見》只從宏觀上對全國土壤污染防治工作做出安排,但卻未加以細化,導致在應對土壤污染治理中欠缺實用性。2014 年,環境保護部針對場地污染發布了《污染場地土壤修復技術導則》,《污染場地風險評估技術導則》等一系列標準用來指導污染場地的調查評估與修復檢測,但在實際應用中欠缺靈活性。直至 2016 5 28 日,一個重要的規范文件——《土壤污染防治行動計劃》才經由國務院發布,因其與之前頒布的水十條”“大氣十條結構相仿,又被稱為土十條。加強土壤污染防治與改善土壤環境質量是其首要目的同時也是必然要求,此外它還提出了土壤污染防治的總體要求和主要指標。其中,建立與完善土壤污染治理責任制度成為各界關注的焦點。但《土壤污染防治行動計劃》畢竟僅僅是國務院頒布的一項規章,其立法層級有限,欠缺法律指導意義。2018 8 31 日我國正式頒布《土壤污染防治法》并定于 20191 1 日起正式施行。我國《土壤污染防治法》的頒布為當前土壤污染治理提供了有力的法律依據,填補了我國土壤污染治理方面法律的空白,但在土壤污染治理責任方面多是框架性的規定,某些方面還不夠詳細,因此,相關部門應盡快出臺與《土壤污染防治法》相配套的行政法規規章及相符的各項工作細則,明確土壤污染各方責任并有效落實責任才是重中之重。

 

2.研究意義

 

(1)選題的理論意義

 

當前,我國在土壤污染治理責任方面有關問題的研究起步較晚,對于土壤

 

污染治理責任這一領域的研究還存在一定的局限性。同時,污染地塊與疑似地

 

塊不斷增加,污染風險持續加劇,應該將完善土壤污染治理制度作為開展土壤

 

污染治理工作的關鍵。但事實上,絕大多數領域內學者將研究的關注點放在對

 

我國土壤污染防治立法整體研究上,在土壤污染治理責任這一方面開展研究較

 

晚,關注的程度也不及其它方面。我國研究土壤污染治理責任制度是近幾年來

 

逐漸發展起來的,國內期刊雜志上關于土地污染治理責任論文相對較少,大多

 

是對我國構建土壤污染防治法律制度整體框架作出分析及對現存相關法律法規

 

的不足提出建議;或是通過論述外國土壤污染防治相關立法如分析美國《綜合環境反應補償與責任法》來闡釋對我國的立法啟示。因此,本文側重土壤污染治理責任方面的分析研究,以彌補土壤污染治理責任相關制度研究的不足。

 

(2)選題的實踐意義

 

我國《土壤污染防治法》雖然已經通過,但其更側重于框架性和原則性規定,關于責任方面的規定還不是很具體,各地土壤污染治理條例尚未出臺,或在責任制度方面尚存在某些不足,因此,此選題研究首先將為實務部門相關工作提供對策建議。第一,本研究將為立法部門制訂或完善《土壤污染防治法》等法律及相關的行政法規、地方性法規等提供建議,為政府制定、實施土壤環境治理的決策提供參考和理論支撐。第二,本研究將為其它環境問題的治理提供參考。土壤污染防治屬于環境治理中的一個具體門類,既有自己的特殊性,但也具有一般環境問題治理的共性。因此,本選題的研究成果也可以輻射至大氣、森林等環境領域,為其它環境問題的治理提供參考和借鑒。

 

(二)國內外研究現狀

 

 

1.國外研究現狀

 

 

國外學界在土壤污染治理領域研究較早,取得了很多有價值的研究成果,

 

這些成果對我國土壤污染治理責任制度的研究有著一定的借鑒意義。

 

美國在土壤污染治理責任問題上已有初步成果。美國學界土壤污染防治責

 

任的研究多集中在責任主體和歸責原則方面。確認責任主體是土壤污染治理的

 

基礎,無法確認責任主體何談污染治理,污染者負擔是美國學界普遍認可

 

的理論。在污染責任人方面,Stefanie Sommers  在《污染場地問題:美國與加

 

拿大貸款人、業主、開發商之間的責任》一文中,認為誰污染誰治理是城市污

 

染地塊治理責任的基本前提。美國哥倫比亞大學法學院 Michael B. Gerrard 

 

授的《棕色地塊法律與實踐》一書第二部分法律責任篇闡述美國土地污染治理

 

中的責任主體的認定,并分析了超級基金法在治理責任主體的認定上分為兩部

 

分,一類是潛在責任人,另一類是美國環保署。而潛在責任人又包含所有人和

 

經營人、危險物質處置安排人、危險物質運輸人以及與公司承擔連帶

 

責任的股東和公司成員。潛在責任人通過承擔治理責任和賠償責任兩種方式實


 

現污染責任的負擔。而美國環保署往往不會選擇自己先動用超級基金對棕色地

 

塊進行治理后再向潛在責任人追償,而是傾向于責令潛在責任人承擔治理責任,

 

對棕色地塊采取清除和修復行動;或是與潛在責任人簽訂和解協議,由其承擔

 

主要的治理責任。在此不難發現,美國土壤污染相關立法注重的是治理與利用,

 

并在不斷的實際應用中完善。H.French Brown 在《 Rebirth Of CERCLA 107 Contribution Actions:New Life for PRPS That Conduct Voluntary Cleanups After

 

Aviall》中指出,有關責任方應對其行為所產生的危險物質擔負拯救和治理的責

 

任并負擔因此產生的費用。

 

但在是否應當嚴格采用溯及既往原則方面,有學者對采用嚴格的溯及既往

 

的原則提出質疑。例如 J.Boyd  在《工業房地產開發中環境責任對其的影響》一

 

文中指出,嚴格的環境責任極可能導致開發商因為害怕環境治理責任對其造成

 

的經濟、名譽聲望等成本負擔及其他連帶后果反而選擇開發綠地,以及因其為

 

避免擔負治理責任而造成污染地塊無人治理或長期閑置的局面。[2]Jennifer R.

 

Yelin. 教授在《追溯性再論:根據 Landgraf 電影產品一案和東方企業家訴 Apfel

 

一案對美國超級基金法追溯責任制度的犯罪評價》中提到:將追溯原則徹底

 

廢除是不符合實際的,理由非常明顯,因為我們的政府無法全額承擔清理所需

 

費用。[3]值得注意的是,美國《超級基金法》采用的規則是嚴格的、連帶的、

 

溯及既往的原則。受益于如此嚴厲的歸責原則,美國土壤污染治理制度使其土

 

壤污染治理效果較好

 

對于域外的其他國家,法國學界在土壤污染治理研究方面認為預防重于治

 

理。主動先行控制潛在土壤污染發生的可能性比被動承受治理的壓力要小得多,

 

因此,法國將預防原則作為法國土壤污染防治的首要策略。通過對法國工業法

 

的適用,對涉及或可能涉及污染的項目加以控制,從根源上對可能發生的污染

 

進行把控,同時配合土壤污染防治的監測制度、管理制度以及風險評估制度等,

 

減輕未來污染治理的負擔。法國至今尚未對土壤污染防治進行專門性立法,而

 

是通過頒布政策、指導文件以及通過適用及不斷修改相關領域內法規以應對土

 

壤污染防治問題,例如工業法,廢物法以及民法等。英國學界對于確認污染責

 

任人的故意準許是否采用積極認定路徑有不同看法。例如 Maria Lee 在《"New

 

"Environmental Liabilities:The Purpose and Scope of the Contaminated Land Regime


 

and the Environmental Liability Directive》一文中指出在行為人明知污染物存在的

 

前提下,行為人因其放任的態度或是失職而未對污染土壤進行污染物清理與積

 

極允許應當加以區分。

 

 

2.國內研究現狀

 

 

目前國內對土壤污染防治責任制度的相關問題已經進行初步研究,研究內

 

容主要體現在以下方面:

 

(1)關于土壤污染治理責任主體的研究

 

關于確定土壤污染治理責任主體方面,土壤污染因其獨特的污染性質,在

 

其責任認定中必然要具體問題具體分析。第一種觀點認為,在土壤污染治理責

 

任主體的確認上,某些學者認為土壤污染者、政府和土地使用權人是治理責任

 

的主體。執此種觀點的學者主要有蔡守秋教授與王歡歡副教授。在教育部人文

 

社會科學研究青年基金項目生態損害賠償制度研究中,蔡守秋教授與中山

 

大學法學院副教授王歡歡合寫《完善我國土壤污染治理責任制度的思考》一文

 

中指出土壤污染治理責任主體分為污染肇因者和污染非肇因者,同時,政府作

 

為公共服務的提供者,應當與國有企業改制前的排污活動與排污活動的控制者

 

和受益者一起承擔連帶責任。[4]第二種觀點認為,土壤污染治理的最主要責任

 

在于污染者。支持這一觀點的代表學者有環境保護部固體廢物管理中心胡華龍

 

主任和重慶大學可持續發展研究院院長陳德敏教授。胡華龍主任在《探索建立

 

環境污染終身責任追究制度》中指出透過多起土壤污染事件證明企業是環境

 

污染治理的主要責任人,對于污染清除企業負有不可推卸的責任,并建議在無

 

法確定污染者時或者污染者數量不定的情況下,可以通過區分土壤污染物類型

 

來查明污染者并追究土壤污染者的責任。[5]陳德敏教授在《中國土壤污染現

 

狀與法律責任解讀》一文中指明了研究土壤污染者法律責任對于有效控制污

 

染的重要性,并分析了國外治理土壤污染追究土壤污染者責任先進經驗,在立

 

足國情的基礎上借鑒外國先進經驗,并具體列舉了土壤污染責任應負擔的責

 

任。[6]

 

除此以外,有部分學者提出不同觀點,如劉曉霞和田義文合寫的《我國土

 

壤污染防治法律責任構建》一文中結合我國土壤污染現狀,我國土壤污染治

責任主體應分成農業用地土壤污染責任主體和工業用地土壤污染責任主體,

 

土壤污染治理的責任主體主要針對農業運營者和農業生產者,工業責任主體主

 

要針對引起土壤污染的單位及其一級責任主管和其他直接責任人員。[7]還有部分學者著重分析了政府在土壤污染治理中的作用,認為各級政府是土壤保護的主體,負有建設、管理和保護土壤的責任。造成土壤污染的因素繁雜多樣,如種植業采用的過量化學制品后的殘留,印染行業水污染,工業的廢水廢氣廢渣,礦業開采后廢棄地物質擴散,甚至汽車尾氣對相鄰土壤的影響等等,因此土壤污染也是環境污染種類中最復雜的一類,土壤污染治理責任無法脫離于整體環境污染治理責任。黃德林教授在《礦區生態環境保護與治理責任機制研究》一文中對礦區的環境保護與污染治理責任劃分三個層次,依次為:宏觀層次的政府主體,中觀層次的社會主體和微觀層次的上下游企業主體。[8]如此劃分的依據是按照利益相關者所屬層次不同予以區分。再如王樹義教授的《資源枯竭型城市環境治理之政府責任研究》一文中這樣寫道資源枯竭型城市中大部分是以礦產資源為主的,在純粹追求 GDP 的浪潮下,土壤污染已然成為無法

避免之勢,然而彼時開礦的排污企業此時卻難尋蹤跡,如此一來,政府不得不

 

擔當大任成為主要責任人。[9]

 

2)關于污染治理責任歸責原則的研究

 

王歡歡副教授在《城市歷史遺留污染場地治理責任主體之探討》一文中認

 

應當區別運用無過錯責任和過錯責任,即對實施污染行為造成危害后果的

 

污染者來說應當適用無過錯責任原則,而對于未參與污染活動無污染行為無直

 

接關系的受益者來說,適用過錯責任原則實為恰當。[10]同時她在與蔡守秋教

 

授合寫的《完善我國土壤污染治理責任制度的思考》一文中更加明確了土壤污

 

染治理責任的歸責原則應采用無過錯責任為主過錯責任原則為輔的歸責原則。

 

蔡守秋教授和王歡歡副教授在《完善我國土壤污染治理責任制度的思考》一文

 

中分析了我國現存有關土壤污染治理責任的法律規范,我國現有國家立法對

 

土壤污染治理責任制度重視程度略微欠缺,表現出徒有強制力的法律法規卻

 

不被關注或者受到強烈關注的法律法規自身不具有可操作性,而同時具備以上

 

要求,被廣泛關注且同時又兼具可操作性的法律規范本身卻不具有強制力

 

局面,并指出我國土壤污染治理在治理責任分配方面存在的一系列問題,同時


 

明確了我國土壤污染治理責任制度應設定污染土地得到最大程度的治理的方式

 

方法、使受害者得到充分救濟,并提出我國應當盡快制定適應我國當前土壤環

 

境的土壤環境防護法,經由該法的制定從而實現構建土壤污染治理責任制度。

 

3)關于土壤污染治理責任實現方式的研究

 

土壤污染治理責任落實到實踐中主要體現在兩方面,支付(付費/賠償)責

 

任與修復(整治/治理)責任,對此問題,有學者認為環境責任中可擴大社會責

 

任,例如王嵐在《個體環境責任制度與環境責任社會化的互補———以土壤污

 

染修復費籌措機制為視角》提出當土壤污染的責任主體已不存在或是責任主

 

體能力難以足額承擔時,可以通過環境責任社會化分攤實現資金的籌措,以彌

 

補個體責任制度之不足。[12]

 

 

(三)論文創新點與不足之處

 

1.論文的創新點

 

論文的創新點主要在于觀點的創新。在現行的土壤污染責任相關立法和研

 

究中,社會主體的責任在以往的研究中常被忽視,實際上社會主體

 

污染防治上擁有巨大潛能,在責任主體中應當尤其重視社會主體的責任。

 

同時不能忽視社團組織和媒體作為社會責任中堅力量所發揮的巨大輔助作用。

 

一方面他們能夠最早發現問題進行揭露,以大眾媒體的力量向污染者施加壓力

 

的同時,也杜絕了企業或有關部門妄圖隱瞞掩飾的可能。另一方面,社區和群

 

眾力量在污染治理中有著積極的意愿,他們更希望居住環境安全優良。

 

 

2.論文的不足之處

 

 

論文的不足之處主要有:第一,因自身外語水平所限,對原文資料的掌握

 

不是很充分,因此論文在關于國外研究現狀的分析上較為薄弱。第二,由于自

 

身理論功底的欠缺,論文在關于土壤污染治理責任制度的理論依據等方面的論

 

證上還較為薄弱。第三,論文關于完善我國土壤污染防治責任的幾點構想多著

 

于細枝末節,未從宏觀上進行更好的把控,有待于在后續研究中加強。


 

二、土壤污染治理責任的相關概念界定

 

(一)土壤污染的界定

 

1.土壤污染的概念

 

土壤作為生態系統中的基礎因素,是一切行為開展所不可或缺的條件,土

 

壤環境是否健康直接關乎國計民生。但是,人類社會的不合理活動卻會導致土

 

壤的污染。根據 2018 8 31 日通過的《土壤污染防治法》第二條的界定,

 

土壤污染是指因人為因素導致某種物質進入陸地表層土壤,引起土壤化學、

 

物理、生物等方面特性的改變,影響土壤功能和有效利用,危害公眾健康或者

 

破壞生態環境的現象。不合理的人類活動導致有害物質進入土壤,當有害物

 

質經過長期積累達到一定程度,超出土壤自身承載能力及凈化能力后,就會導

 

致土壤質量及性質狀態發生變化,并通過水、農作物等的傳遞危害到人類健康

 

及生態環境。[13]

 

2.土壤污染的特征

 

1)土壤污染具有隱蔽性

 

區別于通常意義上的水污染與大氣污染,土壤污染具有隱蔽性。當水、大氣出現異常,其顏色、氣味隨之發生明顯變化,人們通過視覺、嗅覺、觸覺等直觀的方式就能夠辨別大氣、水體是否發生污染以及污染程度。土壤污染則是有毒物質進入土壤,經過層層不斷滲透沉積而產生的,僅僅通過土壤的表面特征無法感知土壤狀態。對于受到污染的土壤,人們很難發現污染物的存在,只有通過特殊的技術對土壤進行取樣化驗,觀察土壤周圍生態環境以及分析人體對其所受影響來判斷。而此種手段具有極強的專業性與技術性,普通人無法自行檢驗,進而在多數情況下被忽略。職能部門對于從未顯現污染的土壤自然不會主動檢測化驗,受到污染的土壤往往隱藏數年而不被發現。

 

2)土壤污染具有危害滯后性受制于土壤污染的隱蔽特征,污染土壤帶來的危害常常呈現出滯后現象。

加上疏于對土壤污染的防范和治理,在土壤污染造成實質

 

損害之前,人們對其感知仍處于真空狀態,所以從初始污染發生到損害結果出

 

現往往相距漫長的時間間隔。例如震驚全球的上世紀十大公害事件之一——“

 

山痛痛病事件1931 年骨痛病就已經在當地出現,當時并未發現引發該病的

 

原因,直至 60 年代經過醫學與分析化學的長期研究才得出土壤中重金屬鎘超標

 

才是根源所在,而此時距日本當地開始冶煉排放重金屬已過去半個世紀。此外,

 

由于土壤污染成因的特殊性,常常出現一地制造污染而異地出現污染損害,因

 

此損害事實的發生常常滯后于土壤污染的產生。

 

3)土壤污染具有持久性

 

水和大氣通過擴散能夠盡快稀釋污染物,以減少污染持續時間,降低污染

 

的危害程度。土壤污染物的稀釋只能通過土壤間隙擴散,相比于水和大氣,

 

土壤的自身凈化能力要薄弱許多,相反,污染物對固體的附著能力強于其他介

 

質,以及有機物的螯合作用,土壤中污染物的堆積數量和速度強于水與大氣。

 

[14]例如四川省某農業產區,一次誤將農藥當做化肥撒入稻田,十多年過后其有毒物質含量仍居高不下,以至于該地區作物產量持續數年下降。

 4)土壤污染治理具有復雜性綜合上述特征,土壤污染較之其他環境污染的防范治理更為復雜困難。水、大氣受到污染時,截斷污染源,通過水體與大氣自身擴散與稀釋能力能快速緩解受污染程度,降低污染濃度,減輕污染危害風險。當發現土壤受污染時,困于其隱蔽滯后性,此時污染伴生的危害后果已然十分嚴重,僅靠截斷污染源已不能有效減緩污染。另外,在傳統意義上的污染治理中,十年期間,水、大氣通過自身凈化與人為干預能夠達到明顯污染逆轉的治理成果。但對于土壤治理,因其污染的持久性與頑固性,土壤自身凈化能力遠不及水體、大氣的十之一二,但危害后果卻又遠超普通環境污染,因此,解決土壤污染問題,進行有效治理更為復雜與困難。


 

(二)土壤污染治理責任的界定

 

1.土壤污染治理責任的含義及明確責任的必要性

 

土壤污染治理責任是對環境污染治理責任的一項細化,是指當土壤的物

 

理結構或生態屬性發生不利于生態系統的改變,從而在造成人身、財產以及生態

 

環境的損害時,政府、土壤污染責任人及土地使用權人等應當承擔的采取清除、

 

治理等必要手段恢復土壤安全的責任。[15]

 

根據環境保護部與國土資源部公布的《全國土壤污染狀況調查公報》:2005

 

4 月至 2013 12 月,全國土壤污染總超標率為 16.1%。從典型地塊土壤指標

 

看,重污染企業用地土壤污染超標率為 36.3%,工業廢棄地土壤污染超標為

 

34.9%,工業園區土壤污染超標率為 29.4%,固體廢物集中處置處理場地土壤污

 

染超標率為 21.3%,采油區土壤污染超標率 23.6%,采礦區土壤污染超標率為

 

33.4%,污水灌溉區土壤污染超標率為 26.4%,干線公路兩側土壤污染超標率為

 

20.3%[16]由此可見,重污染企業用地、工業廢棄地、礦區土壤污染最為突出,

 

是亟待解決的重點。此外,據《全國土壤污染狀況調查公報》顯示,我國已有近

 

十萬農用地塊遭受污染,結合污水灌溉區土壤超標率,除城市用地土壤污染問題

 

嚴重之外,農村土壤問題不容忽視。[17]本文根據《全國土壤污染狀況調查公報》

 

中典型性地塊土壤污染指標概括匯總出下圖 2-1

 

我國土壤污染治理已經迫在眉睫,在土壤污染治理責任行動中,各行動主體

 

應擔負何種職責,如何履行職責,對履行義務人的監督如何進行等方面均需要加


 以完善細化,因此,明確土壤污染治理責任是一切行動的基礎,也是高速有效完

 

成治理的重要保障。明確土壤污染治理責任能有效劃分責任主體,分擔污染治理

 

資金風險,促使相關職能部門明確監督管理職責,落實監督管理任務,快速推進

 

我國土壤污染治理的發展。

 

 

2.土壤污染治理責任認定中存在的問題

 

 

在前期土壤污染治理中,由于在治理行動初期未充分明確責任,因此常常導致治理活動進展緩慢,治理效果不佳。

 

第一,責任承擔主體不明確。在土壤污染治理實踐中,由于土壤污染治理主要有治理和付費兩種方式,因此在認定責任中,責任主體承擔方式主要分為理責任付費責任。但在實踐中常會出現一方責任主體因技術及財力所困,既難以承擔治理責任又無力負擔付費責任,因此土壤污染治理的重擔全部歸于政府。資金與技術困境成為目前困擾責任認定的主要因素。在能夠明確責任人的情況下,可以確認污染地塊治理資金的來源,但對于治理歷史遺留污染地塊、企業破產地塊的資金來源,該如何確認修復資金承擔者?此時,唯有依靠地方財政支出。但財政資金的來源并非只有真正污染者提供,更多的來源是普通納稅人、是沒有參與污染與污染行為以及污染土地不相關的民眾,在更廣闊的范圍中甚至是與污染危害結果弱相關或直接不相關的主體。由此我們不難發現,真正污染者實施污染危害行為卻又獲得收益,而未參與污染行為的公民在承擔土壤污染危害風險的同時卻要負擔不相關資金支出,這對于無辜公民來說是否公平?

 

第二,土壤污染治理責任的實現方式不清晰。污染土壤的治理與修復依靠龐大的資金量支持。環保部發言人稱,中國約有三百余萬公頃的農田遭受污染,部分甚至受到嚴重污染,而這些污染土地的面積就相當于歐洲一個小國家的國土面積,修復治理這些污染土壤的成本高達數萬億元。在中國,憑借現有的技術水平,僅對農田污染的治理資金需求就如此巨大,預想要對全部受污染土壤修復治理,將耗費多少資金。


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